Intervenção de Luís Máximo dos Santos no Seminário Jurídico do Banco de Portugal

Intervenção de encerramento

Permitam-me que inicie esta minha intervenção de encerramento saudando e agradecendo a disponibilidade dos oradores para aceitar o convite do Banco de Portugal. As suas intervenções permitiram fazer deste Seminário aquilo que tivemos em vista ao organizá-lo: um momento de reflexão, ao mais alto nível, sobre a reforma da União Económica e Monetária (UEM) num momento crucial para o futuro da União Europeia.

Duas palavras especiais são devidas: ao Senhor Ministro dos Negócios Estrangeiros por ter conseguido arranjar agenda para partilhar connosco as suas estimulantes reflexões; e ao Senhor Prof. Jean-Victor Louis, cuja presença como keynote speaker muito nos honra.

O Prof. Jean-Victor Louis é alguém que há muito admiro, cujos trabalhos sobre direito europeu, em particular no domínio da UEM e das relações externas da União Europeia, marcaram várias gerações de estudiosos, a todas impressionando pela sua profundidade e clareza. A consulta das suas obras foi sempre fundamental para iluminar o mundo complexo – por vezes mesmo algo labiríntico – do direito comunitário, primeiro, e do direito da União Europeia, após o Tratado de Maastricht.

À excecional obra académica o Prof. Jean-Victor Louis adiciona o facto de ter sido um ator privilegiado da construção da UEM enquanto diretor dos serviços jurídicos do Banco Nacional da Bélgica, cargo que, aliás, ainda hoje mantém, a título honorário.

Em nome do Banco de Portugal, muito obrigado por estar aqui.

Agradeço também a presença de todos quantos aceitaram juntar-se a este Seminário, centrado num tema tão importante para o nosso País e para o conjunto da Europa.

Finalmente, mas não menos importante, o meu obrigado a todos quantos no Banco de Portugal, muito especialmente no Departamento de Serviços Jurídicos, tornaram – num período muito curto – este evento possível.

1. O Banco Central Europeu (BCE) iniciou funções no dia 1 de junho de 1998, após o Conselho Europeu ter decidido unanimemente, em 2 de maio de 1998, que 11 Estados-Membros, entre os quais Portugal, preenchiam os requisitos necessários para adoção da moeda única no dia 1 de janeiro de 1999. O BCE substituiu o Instituto Monetário Europeu (IME), cuja criação, em 1 de janeiro de 1994, marcara o início da chamada segunda fase da UEM.

A realização deste Seminário foi também uma forma de o Banco de Portugal assinalar, simultaneamente, o vigésimo aniversário do BCE e o da sua participação no Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e no Comité Jurídico (conhecido pelo acrónimo LEGCO), cujo papel na estruturação da UEM tem sido da maior importância.

Em 7 de julho de 1998, o BCE aprovou o regulamento interno que previa, para apoiar o seu trabalho, a criação de comités do SEBC compostos por representantes do BCE e do banco central nacional de cada Estado-Membro participante. Um desses comités é justamente o Comité Jurídico.

Os comités criados ao abrigo do referido regulamento assistem os órgãos decisórios do BCE, designadamente a Comissão Executiva e o Conselho, sendo compostos por representantes de cada banco central nacional e do BCE. Funcionam em diferentes composições, conforme as matérias a tratar sejam da esfera do Eurosistema, do SEBC ou, desde 2014, do Mecanismo Único de Supervisão.

A instituição destes comités constituiu a expressão de uma verdadeira ideia de sistema que esteve subjacente ao espírito dos trabalhos preparatórios do pilar monetário na terceira fase da UEM. Esta estrutura de comités, diferente da comitologia técnica noutras instâncias decisórias da União Europeia, convoca a ideia de um processo decisório participado, que beneficia da partilha de experiência e saber entre bancos centrais nacionais, funcionando sob a égide do BCE.

O Comité Jurídico do BCE é um lídimo exemplo dessa marca identitária do Eurosistema e do SEBC. Tendo sucedido ao Working Group of Legal Experts, que funcionou no quadro do IME, é um comité com um conhecimento privilegiado atendendo à sua natureza transversal, sendo invariavelmente solicitado por todos os outros comités do Eurosistema e pela Comissão Executiva e pelo Conselho do BCE.

Também por isso, passados 20 anos sobre a sua criação, não será exagerado afirmar que se trata de um comité que condensa um repositório muito importante para compreender e interpretar a evolução do Eurosistema e do SEBC, que certamente não deixará de ser convocado num contexto de implementação de eventuais reformas.

2. Independentemente das posições que possamos ter sobre os méritos da união monetária europeia, a criação do BCE foi um acontecimento histórico de primeira grandeza, portador de profundas repercussões na vida da Europa e de cada um dos seus países, com largo impacto nas relações monetárias internacionais e, portanto, também na economia e na política internacional.

Várias gerações de colaboradores do Banco de Portugal participaram no processo de construção da UEM em diferentes momentos: primeiro nas negociações técnicas do Tratado de Maastricht; depois na implementação das três fases da UEM e, nos últimos 20 anos, no desempenho das atribuições que estão cometidas ao Banco de Portugal nos tratados europeus, no direito da União Europeia e no direito nacional.

Foi e é um trabalho fundamental para o País, que gerou já um património institucional precioso, que diariamente se renova.

Ao evocar o caminho percorrido e ao perspetivar o que há para percorrer no que à reforma da UEM diz respeito, este Seminário pretendeu ser também um singelo tributo a todos os colaboradores do Banco que, ao longo dos anos, dedicaram o melhor do seu esforço e saber a essa missão.

O trabalho que permitiu os desenvolvimentos ocorridos há 20 anos – e que aqui estamos a assinalar –, foi um trabalho assumido por muitos com genuíno espírito idealista e teve características pioneiras. Na verdade, apesar de historicamente já se conhecerem experiências de tentativas de construção de uniões monetárias, nada era comparável à ambição e à complexidade da construção da união monetária europeia.

Nesse período histórico, o ambiente global era marcado por um claro otimismo e muita confiança, tanto ao nível da União Europeia como nos países que a integravam e naqueles que ansiavam por vir a integrá-la. Não que os problemas não existissem, mas dominava o sentimento de que, de uma maneira ou de outra, poderiam ser resolvidos.

Avaliados retrospetivamente, tais sentimentos poderão – sem dúvida – afigurar-se exagerados. Mas importa lembrar que, à época, a União Europeia – composta por 15 Estados-Membros na sequência do alargamento de 1995 – era uma realidade coesa e solidária, convicta do seu projeto, e disposta a assimilar e a gerir com equilíbrio as divergências resultantes da sua diversidade.

Porém, à medida que o século XXI avançou, esse estado de espírito foi progressivamente desaparecendo, culminando na sua inversão total, nos últimos 10 anos, a partir da crise financeira global.

3. Em reação à crise, foram adotadas várias medidas visando o reforço da coordenação das políticas orçamentais dos Estados-Membros (parte delas através de instrumentos puramente intergovernamentais) e foi lançado o projeto da união bancária. Porém, seis anos após o seu lançamento, o projeto encontra-se ainda por completar, não só no que diz respeito ao chamado terceiro pilar – o Sistema Comum de Garantia de Depósitos –, mas também quanto a determinados aspetos fundamentais para dar solidez e coerência ao Mecanismo Único de Resolução, designadamente na decisiva matéria do financiamento das medidas de resolução e nas consequências em caso de liquidação das instituições.

Na verdade, e como referiu há dias Peter Praet, membro da Comissão Executiva do BCE, “é insólito que a responsabilidade pela supervisão seja coletiva, mas as consequências, se alguma coisa correr mal, retornem para as autoridades nacionais.”

4. Como resulta do sintomático título da comunicação do Prof. Jean-Victor Louis, a reforma da UEM e da União Bancária Europeia é uma tarefa muito difícil. Eu acrescentaria que é tão difícil quanto necessária, pois as alterações até agora introduzidas – conquanto, em geral, positivas –, são insuficientes para garantir a sustentabilidade a longo prazo da UEM e assegurar a estabilidade financeira tanto a nível da União como dos países que a integram.

Não há tempo a perder, pois temos o dever de evitar que a próxima crise nos encontre na atual situação, ou seja, a meio do caminho e com a utilização de alguns instrumentos potencialmente esgotada.

O debate está há muito lançado e importa centrá-lo no que é verdadeiramente importante, ultrapassando falsas questões que apenas geram paralisia. De facto, como o Prof. Jean-Victor Louis aqui bem demonstrou, em sintonia, aliás, com muitas outras vozes, o estabelecimento de uma relação de prioridade entre a redução de riscos e a sua partilha é, em vários planos, uma verdadeira falácia argumentativa.

Os grandes desafios são conhecidos. Completar a união bancária, integrar o Mecanismo Europeu de Estabilidade no direito europeu, superando o seu caráter intergovernamental, encontrar uma forma de dotar a UEM de uma “capacidade orçamental” e criar uma união do mercado de capitais são passos fundamentais para assegurar maior estabilidade à UEM.

O inventário das divergências está feito e os caminhos possíveis estão identificados. Falta ter a coragem de tomar as decisões. Mas temos de ter consciência das divisões existentes entre os Estados-Membros e no seu seio e, por isso, temos de ser realistas. Entendo por realismo a capacidade de saber pôr em prática soluções capazes de enfrentar efetivamente os problemas identificados no funcionamento da UEM mas com espírito de compromisso e compreensão mútuas.

O pior de tudo seria fingir que estamos a reformar a UEM e deixar os problemas centrais sem perspetiva de solução. Certamente num quadro gradualista, como, aliás, é característico na história da União, temos mesmo de dar passos concretos para solucionar os desequilíbrios existentes no interior da União. Se o não fizermos, a UEM pode mesmo, a prazo, ficar em causa.

A UEM não é um fim em si mesma. Foi construída com o propósito de contribuir para melhorar a vida dos cidadãos dos Estados-Membros e para reforçar o peso da União Europeia no mundo (e, portanto, também de cada um dos Estados-Membros que a compõem). Esses são os pressupostos essenciais que lhe conferem força e legitimidade – se forem alcançados.

De facto, a perpetuação da UEM não pode residir no medo do que significaria o seu fracasso. A História demonstra-nos que na base do medo e da pressão nada de sólido e duradouro se constrói.

Por isso, é tão importante que a reforma da UEM seja bem-sucedida. Seja qual for o desfecho deste processo, tem sido e vai continuar a ser um período que, tanto na realização de opções políticas como no plano estritamente técnico, exigirá um intenso e difícil trabalho para várias instituições, incluindo o Banco de Portugal.

O avanço da negociação da reforma da UEM vai pôr em evidência questões jurídicas e institucionais delicadas, designadamente quanto à adequada repartição de poderes entre a União e os Estados-Membros e ao equilíbrio de poderes entre as diferentes instituições europeias. Nada que nos possa espantar, ou não fosse, desde o início, um dos propósitos do processo de integração europeia o de criar uma “comunidade económica” assente numa "comunidade de direito”, que, de resto, como tal sempre se assumiu.

Contribuir para uma melhor perceção desse facto foi um dos objetivos deste Seminário, que se me afigura ter sido plenamente alcançado.

Muito obrigado pela vossa atenção.